Il referendum è morto, e anche democrazia e diritto non si sentono tanto bene

Non ho firmato il referendum leghista, e se fosse stato ammesso non mi sarei recato alle urne per far mancare il quorum. Non solo sono favorevole tuttora alla riforma Fornero (quella delle pensioni, l'unica cosa buona fatta dal Governo Monti), ma l'avrei voluta più radicale e l'hanno già sufficientemente smontata grazie al varco aperto dai cosiddetti "esodati". Detto questo, per capire che fine abbia fatto il referendum in questo Paese, ma soprattutto come si muove la Corte costituzionale (con quali margini di discrezionalità interpretativa della Carta), trovo interessante questo breve scambio di vedute avuto su twitter con uno dei più autorevoli costituzionalisti: Stefano Ceccanti. Lo spunto è un tweet di Alessandro Barbera (La Stampa), in cui per liquidare la scomposta reazione di Salvini (il "vaffa" alla Corte) con grande sicumera si limita a riportate l'articolo 75 della Costituzione (quello che disciplina l'istituto referendario): «Non sono ammessi referendum in materia tributaria e di bilancio».

Sobbalzo: la riforma Fornero era una legge tributaria? Non mi risulta. Di Bilancio? Nemmeno, penso io. Si tratta dell'articolo 24 (Disposizioni in materia di trattamenti pensionistici) del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, nel testo risultante per effetto di modificazioni e integrazioni successive. Una normale legge di conversione di un decreto, dunque.

Ceccanti mi risponde di leggermi la sentenza 2/1994 della Consulta, al punto 7 (anche allora si trattava, guarda caso, di pensioni: Governo Amato). La sostanza è molto chiara: anche se non sono propriamente leggi di bilancio, quando le disposizioni legislative oggetto del quesito referendario hanno uno «stretto collegamento» con le leggi di bilancio il referendum non è ammissibile. Ma cosa si intende per «stretto collegamento»? Quando, per esempio (siamo ancora sulla sentenza del '94), le norme oggetto di referendum sono «preannunciate» nel documento di programmazione economico-finanziaria; oppure quando una legge finanziaria le «comprende espressamente tra i provvedimenti collegati... considerandone gli effetti ai fini dell'equilibrio finanziario e di bilancio». Dunque, «gli effetti dell'atto legislativo oggetto delle richieste referendarie risultano strettamente collegati nel tempo all'ambito di operatività delle leggi di bilancio».

Insomma, per farla breve, una legge che determina le riduzioni di spesa (e gli aumenti??) previste nelle leggi di bilancio non si tocca. Il che chiaramente vale anche per la riforma Fornero relativamente alla finanziaria di Monti per il 2012.

Tutto sembra molto ragionevole, ma la domanda è: cosa dice la Costituzione? La Costituzione parla di "leggi di bilancio". Punto. Il criterio di «stretta connessione» viene introdotto per sua stessa ammissione dalla Corte con una interpretazione estensiva. Ma quali sono le conseguenze dell'interpretazione della Corte? Dal momento che ormai il 90% delle leggi ha uno «stretto collegamento» con le leggi di bilancio - nel senso che determinano più spesa e prevedono coperture, oppure maggiori entrate o meno spesa, e allora abrogarle richiede che si trovino coperture - si deve dedurre che nessuna di esse possa essere sottoposta a referendum. Sarebbe un'interpretazione molto restrittiva della possibilità di ricorrere allo strumento referendario, ma almeno una certezza. E invece no.

Ceccanti: «Il concetto è aperto, non può arrivare a ricomprenderle tutte, ma neanche a fermarsi alle sole qualificate in quel modo». [cioè alle "leggi di bilancio" in senso stretto]

Ma allora, è evidente che siamo nel campo dell'arbitrio più totale. Una conferma in fatto di Consulta... Anche il criterio è flessibile: decidono loro quando lo «stretto collegamento» con le leggi di bilancio delle norme oggetto di referendum è tale da non rendere ammissibile il quesito e quando non lo è e si può procedere. Non c'è nemmeno, per dire, una soglia riguardo lo "scoperto" accettabile: 100 milioni di euro, 1 miliardo, 10 miliardi...

Ceccanti: «Non direi arbitrio, la Corte decide sull'ammissibilità e ha dei margini, qui mi sembra ragionevoli».

Ceccanti: «Il senso del divieto di referendum sulle leggi di bilancio è di evitare scelte demagogiche, qui [il referendum proposto dalla Lega] siamo in caso analogo». [analogo a quello giudicato nella sentenza 2/1994]

Ceccanti: «D'altronde, se il Parlamento per quelle leggi deve trovare coperture, sarebbe strano esonerare il corpo elettorale».

Non so a voi, ma a me sembra lampante che quali referendum siano demagogici e quali no sia valutazione squisitamente politica e non giuridica... Tra una legge che stabilizza i precari nella pubblica amministrazione, o nella scuola, anch'essa in «stretto collegamento» con le leggi di bilancio, e un referendum che chiedesse di abrogarla, dove starebbe la demagogia? Non è che la demagogia dipende dai proponenti? E i referendum sull'acqua pubblica? Non era "demagogico" anche quello? Sicuri che quelle norme non fossero collegate a una legge di bilancio? Vi dirò di più: le norme che il primo quesito chiedeva di abrogare erano contenute nella manovra triennale d'estate (decreto legge 25 giugno 2008 recante Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), manovra come tale richiamata nella legge finanziaria 2009.

E' encomiabile da parte della Corte costituzionale tutta questa attenzione alla tenuta dei conti pubblici, ben al di là delle preoccupazioni dei costituenti, ma il combinato disposto che si viene a creare è piuttosto bizzarro: il Parlamento è tenuto a trovare le coperture per le sue leggi. Giusto. Anche il corpo elettorale, se le sue richieste determinano un buco di bilancio: giusto, forse (peccato che non abbia gli strumenti, perché il referendum è solo abrogativo e non propositivo). Sta a vedere, però, che l'unica che non è tenuta a preoccuparsi degli effetti finanziari delle sue decisioni è proprio la Corte costituzionale. Che infatti negli stessi anni della scrupolosa sentenza 2/1994, con le sentenze 495/1993 e 240/1994, sempre in materia pensionistica, apriva un buco di 30 mila miliardi delle vecchie lire. E che dire della prontezza, direi quasi "destrezza", con la quale in tempi più recenti i giudici della Consulta hanno dichiarato l'illegittimità costituzionale del "contributo di solidarietà" sulle pensioni d'oro (cioè le loro)?

La realtà è che a prescindere dal merito la Corte costituzionale si muove sempre più nell'arbitrio più totale, si conferma degna interprete di un diritto in cui non v'è più certezza, rappresentativa struttura apicale di un ordinamento in cui davvero sono saltate tutte le regole e qualsiasi pudore istituzionale. Tutto è permesso ai signori giudici, tanto il conto arriva a noi.

L'ira di Fini e il blocco anti-Vassallum

L'ira di Fini non si è placata. Ma l'ira è un sentimento che non aiuta a ragionare lucidamente. Così, a uno degli ultimi attacchi scomposti del leader di An, domenica scorsa, contro il nuovo partito lanciato da Berlusconi e la bozza di legge elettorale su cui il Cav. e Veltroni stanno dialogando, risponde per le rime l'ideatore di quella bozza, Salvatore Vassallo, mettendo in luce contraddizioni e convenienze di Fini.

Il sistema elettorale proposto, spiega Vassallo, «pone un filtro nei confronti dei partiti minori e, di conseguenza, concede un po' di vantaggio ai più grandi, ma in una misura meno marcata dei sistemi elettorali spagnolo, francese o britannico». E' per questo, perché quel «filtro» lo vorremmo più severo, che il Vassallum ci convince meno dell'uninominale e della legge che uscirebbe dal referendum. E infatti, lo stesso Vassallo ricorda come il sistema sia stato criticato da alcuni referendari perché «poco maggioritario».

In un documento interno intercettato giorni fa da Il Foglio, Vassallo assicura che il suo sistema «mantiene le proprietà che ci attendevamo: a) sovrarappresenta i grandi (di almeno 5 punti percentuali); b) sottorappresenta lievemente i medi (di un punto percentuale circa); c) sottorappresenta molto o esclude dalla rappresentanza i piccoli e piccolissimi». I propositi mi sembrano buoni. Tutto sta a verificare dal punto di vista tecnico se il sistema è davvero in grado di produrre quegli effetti. Tutto dipenderà dall'ampiezza delle circoscrizioni (una media non superiore ai 7/8 seggi ciascuna), dall'adozione del metodo d'Hondt e di uno sbarramento a livello di circoscrizione del 3 o 4%.

I radicali, sempre più in panne, hanno invece salutato con favore la presa di posizione di Fini per l'uninominale a due turni di tipo francese (anche se da sempre gli preferiscono il turno secco), senza accorgersi che poi lo stesso Fini ha detto chiaramente di non volere il bipartitismo, ma il bipolarismo.

La preoccupazione di Fini è che gli elettori scelgano in anticipo le coalizioni e i governi. Ora, per quanto riguarda le coalizioni, il referendum - che Fini appoggia - chiede proprio di eliminarle ed è il modo più brutale per ottenere gli effetti maggioritari e bipartitici che in modo più soft cerca il Vassallum. A prescindere dalla sua capacità di produrre il risultato sperato, il referendum è inequivocabilmente un'opzione per il superamento del bipolarismo verso il bipartitismo.

Per quanto riguarda la scelta in anticipo dei governi, è evidente che per assicurarla per legge servirebbe una riforma costituzionale (presidenzialismo o premierato), utopistica in questa legislatura. Per conciliare governabilità e indicazione chiara dei governi da parte dei cittadini occorre una legge elettorale che tenda proprio al bipartitismo.

Insomma, Fini è confuso. E l'interpretazione di Vassallo è convincente:

«Non escluderei che Fini abbia addirittura considerato l'ipotesi di sostenere un modello simile all'ispano-tedesco, ritenendo gli incentivi di quel sistema sufficienti a imporre una fusione tra An e FI, in un momento in cui, in virtù dei sondaggi a lui personalmente favorevoli, riteneva di poter incassare in tempi brevi un definitivo sdoganamento e la leadership del nuovo partito. Ma l'inattesa vitalità di Berlusconi lo ha preso in contropiede».

Anche il doppio turno di collegio, rilanciato da Fini, sovrarappresenta i grandi partiti e tende a un assetto bipartitico, come in Francia. Ma allora, osserva Ceccanti, «è del tutto contraddittorio accusare il Vassallum, che produce una disproporzionalità molto minore, di essere una legge truffa». Insomma, Fini propone due sistemi (la legge che uscirebbe dal referendum e il doppio turno francese) che avrebbero effetti ancor più bipartitici di quelli del Vassallum, che Fini dice di non volere perché accusato di favorire i partiti maggiori. Non ha senso.

Vassallo spiega essere «assolutamente necessario, se si vuole mantenere il "premio" per i grandi, che i medi vengano sottorappresentati». Tuttavia, «i medi dovrebbero capire che con questo sistema scambiano una maggiore libertà di manovra e un forte potere negoziale (sono comunque determinanti per la formazione della maggioranza) con una lieve sottorappresentazione. Se non accettano questo scambio, siamo di nuovo al tedesco puro». Per noi è il punto debole del Vassallum, mettere i grandi partiti nelle condizioni di dover comunque formare governi di coalizione.

E' sotto gli occhi di tutti però come si stia compattando un blocco di forze eterogenee, da Rifondazione ad An, passando per Mastella e Udc, tutte contro l'ipotesi di accordo sulla legge elettorale tra Berlusconi e Veltroni. Fini si dichiara per l'uninominale, a due turni sul modello francese, ma per ora i suoi attacchi al Vassallum fanno felici soprattutto quelli che vogliono un sistema puramente proporzionale.

Fini non si rende conto che comunque vada lui rischia di rimanere isolato. Se per ripicca contro Berlusconi, finisse per sostenere il modello tedesco o una proporzionale pura, favorirebbe l'operazione di quel piccolo o grande centro che lo metterebbe definitivamente nell'angolo. Oggi sul Corriere Panebianco si chiede che tipo di partito sarebbe: «Un partito che, numeri permettendo, potrebbe diventare l'ago della bilancia, la forza politica indispensabile per qualunque combinazione di governo. Un partito siffatto, anche con una forza elettorale di poco superiore al 5%, potrebbe disporre di un grande "potere coalizionale", non proprio dettare legge ma quasi...»

Sulla natura programmatica di un partito ago della bilancia, pochi dubbi. «Il partito di centro è per lo più condannato dalla sua collocazione a una certa "indistinzione programmatica". Per questo, in genere, è preferibile avere a che fare con due grandi partiti che, da posizioni distinte, competano fra loro per accaparrarsi l'elettorato di centro anziché rischiare di affidare le sorti del Paese a un partito di centro».

I piccoli partiti preferiscono un sistema a coalizioni perché massimizza la loro utilità marginale. Anche il 2% diventa indispensabile per vincere e per restare al governo. Difendono quindi una rendita di posizione inaccettabile, a fronte di un 2, un 4, o un 5%, perché anti-economica per il sistema: una visibilità ottenuta a spese della capacità decisionale e riformatrice dei governi. Ovviamente, con il corollario di benefit garantiti alla "casta": finanziamenti pubblici, posti di sotto-governo, sovrarappresentazione parlamentare, potere di ricatto.

Con il modello tedesco quelle rendite di posizione non scomparirebbero, ma verrebbero concentrate in un unico partito, di centro, a beneficio di alcuni grandi gruppi di interesse e di Casini. Remando contro il Vassallum, Fini porta acqua al mulino di Casini e si scava la fossa.

Vassallo ha delineato con grande chiarezza, giorni fa sul Corriere, l'alternativa cui ci troviamo di fronte: da una parte il suo sistema, su cui Veltroni e Berlusconi sembrano concordare, che di certo tende a due grandi partiti che si contendono l'elettorato di centro, quello moderato e pragmatico; dall'altra, il modello tedesco (poi vedremo quanto davvero tedesco), che regala a un partito di "centro", cattolico, le chiavi di Palazzo Chigi, forse con meno del 10% e l'inevitabile ambiguità programmatica.

Dunque, queste due alternative occorre tenerle presenti e "schierarsi" di conseguenza. I radicali, che pure più di tutti si sono spesi per un sistema bipartitico, suggestionati dall'inciucio Berlusconi-Veltroni rischiano di remare dalla parte opposta, portando acqua al mulino dei proporzionalisti. E' da quando rifiutarono di appoggiare il referendum Guzzetta che hanno dimostrato di non comprendere affatto le dinamiche di questa fase.

La coalizione anti-Vassallum dovrebbe però fare attenzione a non tirare troppo la corda. Le parole di Ceccanti suonano come avvertimento: il Vassallum risponde in modo soft all'esigenza maggioritaria e bipartitica espressa nel quesito referendario. Quindi, «se il testo base dovesse orientarsi su un baricentro tedesco, andrebbe in un indirizzo politico opposto a quello del referendum, e a quel punto per molti [Veltroni e Berlusconi, n.d.r.] che hanno sperato in un accordo parlamentare di alto profilo la consultazione referendaria diventerebbe un'alternativa preferibile».

Fino a quel momento, l'accordo Berlusconi-Veltroni è realisticamente il fronte più avanzato del bipartitismo.